为保证中央权威在任何情况下都不会因地方发展中的不确定因素而出现危机，建议在设区的市一级的行政区域，允许以适当方式协同协作立法，但具体的立法管理由省一级党委和人大及其常委会负责。

在此背景下，本文拟从法律角度，对自由贸易港建设中的一些基本问题加以探讨：一是如何理解自由贸易港的基本内涵和特征，特别是其与既有的自贸试验区有何区别与联系。在建设高标准国际性自由贸易港的背景下，这一命题应当说更加成立。

就建设高水准的国际性自由港这一目标而言，至少需要从以下三个方面进一步改革和完善相关体制机制：一是针对与港区内企业有常规业务往来的境外商务人士，实施更加灵活的短期商务签证制度，包括简化相关申请流程和文件要求、给予一定期限内多次往返便利等。对于在全岛范围内建设自由贸易试验区、以国际旅游消费中心为战略定位之一、以发展旅游业、现代服务业、高新技术产业为主导、致力于打造成为我国面向太平洋和印度洋的重要对外开放门户的海南而言， 人员进出自由应当说更加具有特殊的重要意义。自由贸易港的竞争力不仅在于（附条件地）免征关税，更在于其综合税负率要低，从而在税赋环境上具有竞争力。因此，在后续制度改革创新中大可不必过多考虑如何实现互通和渗透，而是应当在继续保持二线安全高效管住的基础上，进一步放开一线，包括简化账户开立和资金划转手续、提高账户内本外币兑换额度等，在资本项目可兑换进程中加快迈出更具实质性的步伐。目前上海自贸试验区实行的单一窗口制度是一种数据和信息整合的模式，虽然为企业提供了很大便利，但并未改变多个部门多头管理的基本格局。

事实上，笔者一直主张，对于可复制可推广的理解不宜绝对化，不应认为自贸试验区的任何创新举措都要以可复制可推广为前提。各国实践中对自由贸易园区的称谓不一而足，有对外贸易区、自由关税区、免税贸易区、自由区、自由贸易港等等，但在免纳关税这一核心特征上则是共通的。在这个意义上，协同立法与行政区划的规定也有不相容的一面。

结合党的十八大以来党中央以及习近平总书记推动的一系列区域协调发展的重大战略部署，再加上2018 年宪法修改在序言中新增加的推进五个文明协调发展，实现中华民族伟大复兴的国家根本任务，可以得出结论：2018年宪法序言中所新增加的国家指导思想和根本任务，明确包含了地区协调发展的内容。其中，省一级人大及其常委会可以制定地方性法规。这样，同一级人大和政府只与它的上下级行政区域内的人大和政府发生纵向的关系，而不与横向行政区域内的人大和政府发生宪法法律上的关系。跨区域工作中的重大事项。

国家的根本任务是，根据建设有中国特色社会主义的理论，集中力量进行社会主义现代化建设。在省级行政区域内，这个立法权可以说是完整的地方立法权，但是，一旦跨越行政区划，它能够与其他区划内的省级人大及其常委会协同立法吗？如果能，依据又是什么？ 设区的市一级人大及其常委会制定的地方性法规需要报省一级人大常委会批准， 因此，它只有所谓半个立法权，在自己都不具有相对完整的立法权时， 又如何进行协同立法？除了人大及其常委会能否协同立法之外，还有跨行政区划的政府如何协同立法的问题。

所以，如何从宪法体制上解决行政区划的障碍，是推进区域协调发展包括开展区域协同立法，保证区域协调发展的整体部署在宪法法律轨道内运行的重要前提。这个问题迄今没有引起注意和重视。协作方式及其法律效力不确定，在没有出现分歧和冲突时，不会引发问题，而一旦引发立法问题以及由立法牵连引发其他问题，恐怕就比较麻烦了。这里的社会主义初级阶段以及有中国特色社会主义理论和现代化建设的表述，当然可以理解为包含了上述邓小平有关先富带动后富、共同富裕的理念，但由于修改后的这一表述内容十分丰富，如果不对其做宪法解释，很难让人理解为包含了地区协调发展的内容。

进入 刘松山 的专栏 进入专题： 区域协同立法 合宪性 合法性 。但从名称即可看出，文件内容必然涉及三地人大常委会立法协同工作中的相互关系， 三地人大常委会的有关工作机构或者其他组织不可避免地要介入其他行政区域人大常委会的立法活动。这些区域有的是党中央文件确立的，有的是全国人大通过的国民经济和社会发展规划确立的， 有的则是以其他形式确立的。实践中，从京津冀到长三角的省一级人大常委会的法制工作机构以及人大的专门委员会，已经举行了不少联席会议，对立法的具体工作开展协调沟通，并取得了一些立法成果。

其他如处罚、强制之类的立法大概也有这个问题。如果以1982年宪法制定时的历史背景为参照，现在我们所强调的区域协调发展，从当时的理解和认识上看，主要内容就是允许一部分地区先富裕起来，然后先富带动后富，最后达到共同富裕，分步骤解决地区发展的不平衡问题。

政策可以制定得细一些，发现问题也可以灵活修改。这次修改在序言中加了一句：我国正处于社会主义初级阶段。

9.可否充分倚重政策，尽量避免和减少协同立法 强调依法治国，也不能忽视政策在社会治理中的重要作用。这次修改将邓小平理论明确写进了序言，但由于邓小平理论的内容也极为丰富，所以，如果不加以明确解释，也很难推导出地区协调发展的理念。宪法总纲第30条对特别行政区之外的普通行政区划做了明确规定。但是，目前类似区域协同立法的称谓很不相同，例如，区域协同立法地方立法协调 地方立法协作区域地方立法协调区域地方立法合作地区立法协调，等等。序言发生重大变化的是2018年宪法修改。但是，中央权威是在处理与地方的关系中体现出来的，并且有可能呈现出彼此消长的特点。

在行政区划稳定、社会关系比较清晰稳定的背景下，可以充分运用法律规范进行社会治理。区域协调发展中的不少改革事项，由于超越了宪法确立的行政区划模块，用跨区域的立法来解决可能会引发难以预料的复杂问题，在这种情况下，由跨区划的共同上一级党政机关用政策来指导， 可能是更适宜的办法。

由于改革与立法存在天然的矛盾冲突，对于重大改革的事项，不宜不加分析地强调于法有据。宪法总纲和国家机构中关于行政区域的划分以及国家机构的有关规定，其立足点是有利于处理中央与地方、上级行政区域与下级行政区域之间的关系，也没有考虑横向的行政区域之间的关系。

为了落实科学发展观，党的十七大报告明确提出要突破行政区划界限推动区域协调发展。而在这方面，实践又走在了前面。

在这个前提下，以充分发挥地方的主动性、积极性为原则，考虑人口、民族、历史、经济社会发展等因素，设置不同的行政区域， 实现国家和社会治理。在人大及其常委会和同级政府之下，还有人大常委会的内部组织以及政府的组成部门和内设机构能否横向协同立法的问题。但问题是，宪法总纲中规定了行政区划，国家机构一章中又规定了以行政区划为基础的国家机关体系，而平行的行政区划及其国家机关体系本身并不包含横向合作的元素，序言有关区域协调发展的内容与行政区划的规定，显然是相冲突的。历史的经验教训也表明，在与地方的博弈中，中央并不是任何时候、任何情况下都具有绝对权威，并能够使这种权威保持不变的， 中央的权威总是因时因势因人而异。

因为区域协同立法是区域协调发展的应有之义，也是推进区域调协发展的措施之一。二是以类似授权立法的方式，专门作出一个关于区域协同立法的决定。

6.对区域协同立法根据行政区划的级别予以区别对待 现行的地方行政区划可以分为省一级行政区域和省级以下行政区域两类， 相应地， 具有立法权的行政区域也可以分为省一级行政区域和设区的市一级行政区域，另外包括经济特区的立法权。但实践中，一个事项如果超越了本行政区域， 与其他行政区域发生牵连，可能就不能一概地视为地方性事务，或者即使属于执行法律行政法规的事项， 但地方也不能立法了。

所以，邓小平在半个月后的11月9日会见意大利客人时，才自信地说：我们党已经决定国家和先进地区共同帮助落后地区。比如，针对京津冀、长三角、粵港澳大湾区这些跨行政区划的区域协调发展， 遇到具体问题，不仅党中央、国务院可以制定政策，出台较细化的措施（实际上，政策的制定权不仅限于党中央、国务院），全国人大常委会也 可以出台具有政策特点和法律效力的相关决 议，让这些协调发展的区域以多种方式贯彻实施。

在社会主义制度下，可以让一部分地区先富裕起来，然后带动其他地区共同富裕。所以，宪法序言增加的科学发展观的内容，明显地包含区域协调发展这一要素。这样的立法权是否属于两省一市的人大及其常委会？即使江苏省在条例中规定省政府应当根据国家有关规定，在大气污染防治方面跨省行使职权，但是，这个国家有关规定，是谁的有关规定，谁又有权做这样的规定呢？在宪法和 地方组织法等法律相关规定没有修改的情况 下，上述问题值得研究。本地区工作中具有在更大范围推广价值的经验做法和意见建议。

出台重大举措，特别是遇到新情况新问题且无明文规定，需要先行先试，或者创新举措可能与现行规定相冲突， 需经授权才能实施的情况。在私下达成有关协作意向后，由各行政区域的立法主体及其内部组织在立法中做出协调一致的规定或者分别出台相关文件。

二是习近平新时代中国特色社会主义思想。对区域协同立法的 基础理论缺乏研究 为适应区域协调发展的需要，从中央到地方，从党委到人大常委会和政府以至社会力量，都在提出政策意见，采取具体措施办法，全方位地推进这一具有强烈时代特点的重大战略部署。

党的十九大报告在科学发展观的基础上提出了新发展理念，这个理念包括创新、协调、绿色、开放、共享，协调是其中的重要一条。8.对区域协同立法以及包括区域协调发展的整体性部署可能产生的一系列影响和结果，做深入研究和评估 我们是单一制的国家，需要维护中央的权威。